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城市房屋拆迁探讨2
日期:2008-2-24 来自:华天通 浏览:866次    
 
城市房屋拆迁探讨(下)
 
五、拆迁与拆迁补偿
 
正如前面分析、论述那样:拆迁是一种对地方土地利用规划与资源配比的调配或说修正调整的执行行为;拆迁是对被拆迁人被拆除房屋所有权与居住权的调整,包括对被拆迁对象现状房屋的否定。
根据我国有关法律法规,拆迁中的房屋所有权与居住权调整或否定需要对所有权人进行补偿。补偿体现最基本的民事原理,反映宪法所规定的财产权力的神圣性和不可侵犯性。拆迁补偿是因房屋拆除对被拆迁人房屋所有权和居住权等损失权益补偿。可以认为,由于拆迁目的的目标单一性和拆迁行为的行政强制性特点,拆迁补偿包含有单方“赎买”的味道。这种对被拆除房屋权利与权益的赎买,表现于基本的货币支付或相应的可以用于替代交换的有价物品。进而,房屋拆迁补偿的货币支付方式就是对被拆除房屋权益的货币赎买。而这种赎买,实际上是政府机构强制作用影响下的一种权利购买与不对等交换,其实施要件是必须遵守政府制定的法规政策,按照政策标准评价、计量。
关于拆迁补偿,有必要搞清楚几个我问题:首先,补偿的意义是什么?其次,补偿什么?第三,如何补偿?第四,补偿的有效实施问题。思考如下:
首先,补偿的意义是什么?拆迁补偿不是一般意义上的补偿。拆迁补偿不仅反映被拆除房屋的现实市场价值,主要的是还要体现被拆迁房屋的利用损失与被拆迁人的安置需要。拆迁补偿的意义在于要把损失补偿和安置需要结合起来,把国家有关国计民生的利益关系处理好,作好社会安宁与稳定,促进和谐社会。简言之,拆迁补偿的意义在于赎买与安置,在于对于被拆除房屋现状市场价值的赎买和房屋所有权人与合法居住使用人的合理安置,具有维护社会稳定和促进和谐社会实现的双重功能。
其次,补偿什么?拆迁补偿被拆除房屋的损失,包括房屋所有权和居住使用权放弃的代价,房屋财产权损失和居住环境变化或放弃的代价。房屋财产权损失可以表示为货币支付方式的现状房地产价格,居住环境变化或放弃的代价应该表现为迁移代偿费用,这种代偿费用包含需求拆迁与非需求拆迁,强制放弃和自愿放弃两种情况。应该说,目前北京市拆迁实施过程中实际执行的房地产市场评估价是房屋财产权损失的拆迁补偿价格,严格通过方式确定;实际拆迁中的奖励费用、搬家费、周转安置补助费或临时安置补助费等,可以认为是居住环境变化或放弃的代偿费用,尽管此费用的计算和支付往往是按户发生的计算的,应该说具有拆迁损失代偿的作用。
第三,如何补偿?也就是补偿方式和补偿标准问题。这里牵涉到补偿的执行与补偿多少问题。补偿方式与补偿标准关系到民众的接受程度与社会稳定与和谐状态的构建。
(1)应该大力倡导、积极坚持现状房地产市场价格的货币补偿方式。这是适应市场经济体制、符合现代物业产权、国家《宪法》《民法》对财产权和住宅权的保护规定、社会发展稳定所需要的客观、公正、公平、合理的产权补偿方式,建设部在关于拆迁管理的指导意见中特别指出并加以强调。应该说,房地产市场价格货币补偿方式比较符合拆迁对象质量状况与市场情况相一致的公平市场原则。北京市目前执行的房地产市场评估价补偿方式,是方针正确、方法适当的公正、合理的拆迁补偿方式。我们认为,应该发扬光大、不断总结、不断修改完善北京市目前执行的房地产市场评估价具体技术路线和参数体系,使其执行起来更加客观、公正,同时能够包括并适应不同条件状况的房屋拆迁。
(2)明确房屋拆迁的行政行为特点和资源、权利调配特征,发挥政府与行业协会在房屋拆迁实施工作过程中的引导、监管作用。由于房屋拆迁与城市发展建设和人民群众安居乐业紧密相关,具有城市地域的整体连接性和群众情绪及社会稳定的关联性,这就决定了不同区域、不同拆迁项目实际拆迁补偿费用和具体数量的类比性与社会关联,决定拆迁补偿数量的统一性与可相互参照性。上述的关联性、类比性、相互参照性说明拆迁补偿的政策社会化特点,说明统一拆迁补偿标准的重要性与政策社会化意义。为此,需要明确的政府指导价格或行业推荐价格标准。
(3)由于房屋拆迁的目的是土地利用调整,被拆迁房屋是土地利用调整负担而不是财富;但对于被拆迁人来说,失去的首先是居住权利,其次才是财产权,所以被拆迁房屋居住功能的重要性要比不同房屋的财产差异性大的多。说明房屋拆迁应该倾向于类别、区域、结构等的统一性补偿而不应该鼓励差异,由此,城市房屋拆迁补偿的级别类型应该减少与平均化,同时达到群众便于掌握了解,有关机构部门操作容易的良好社会效果。
(4)现行拆迁补偿政策要注意维护和延续。政策的延续性是社会稳定、谋和和谐的重要条件;对现行政策不完善内容加以补充则能显出政府的廉明与工作人员的认真职守。
(5)为了良好地实施拆迁补偿,落实拆迁评估监督,政府应该建立拆迁补偿市场检测或监督系统。工作内容包括:确定城市拆迁补偿样点,公布并随时更新拆迁补偿样点房地产市场价格,统计并公布同期城市现状房屋房地产市场交易价,对比、分析拆迁补偿样点房地产市场价格与城市现状房屋房地产交易价格的适应情况。
(6)北京市应该修改、完善目前执行的拆迁补偿价格评估标准。考虑到政策延续性,应该:
其一、应该测算、调整房地产市场评估价构成中的基准地价和基准房价标准,取消范围幅度,增加类别内修正系数。
其二、取消规划容积率对被拆迁房屋补偿价格的影响。被拆迁房屋的居住使用和财产价值受现状容积率、现实房地产市场状况影响,与规划待实施容积率或未来房地产没有关系。用规划容积率修正现状房屋是不科学的,理论上也说不通。
其三、取消市政工程的0.7修正系数。政府市政工程本身使用的财政收入来源于社会,体现于国民经济收支平衡与市政收入专款专用的有关政策中。政府可以采取其他手段集资筹款,但不应该把相应费用分摊到应该进行合理拆迁补偿的被拆除房屋及其所有人身上。如果说拆迁本身对被拆除房屋所有权人已经是一个损失,则再摊负30%的费用支付给造成房屋被拆除的市政工程,明显地不公平。
其四、北京市的城市建设和房地产价格已经按照城市环路、主干道等交通与环境布局而均衡性发展。由于房地产市场价格的城区一致性或趋于接近,城市被拆除房屋补偿也应该相应地缩小差距、标准趋近。
其五、应该增加被拆除房屋居住环境修正系数。实行环境修正,把现有良好环境的放弃货币化,可以使一些目前居住环境较好,但由于规划调整或由于城市重点发展项目工程而成为被拆迁人的居民能够得到合理的代偿而心理平衡、服从拆迁,达到社会和谐稳定。
第四,补偿的有效实施问题
补偿的有效实施包括政策明确、程序简洁高效、操作规范、实施监督、公开回访机制等。
所谓政策明确,是政府关于拆迁补偿的方针政策要注意针对性、科学性和延续性,注重实用和可操,要参数明确、应用便利。包括三个方面:一是政府重视对拆迁行为的管理,尤其是拆迁实施与实施结果即预后的管理,现在是重视拆迁而对拆迁的实施后果比较放松,大多认为:“一拆了之”,其实这是不对的;二是要重视拆迁的行政许可与强制性含义,注意“赎买”措施的采用。赎买是政府行为再内的一种采购或应急措施,是一种依市场为据但又包含政治经济等综合社会因素的经济购买。赎买的优越点在于政府行为的群体性、面积大、范围广、数值大,赎买强调社会或地区的统一标准与平均性,赎买是一种关乎民心与社会稳定的政府手段。三是发挥行业专家的作用,建立拆迁诊断或拆迁专家顾问系统。专家的作用主要在于调查和参谋,包括提供自己的观点与实践经验。对于拆迁项目的可行性、拆迁补偿标准、拆迁补偿评价方法、拆迁监督、回访机制等方面,都可以利用或发挥专家系统的顾问作用。
所谓程序简洁高效,是改变现有的拆迁管理方式。比如拆迁暂停公示,是否必要程序环节,应该讨论。暂停公示的作用是什么?在以房产证和土地使用证为依据、以合法面积为补偿基准的今天,暂停公示还有什么意义?笔者认为,应该取消这一环节,而代之以社会公告,或者叫拆迁准备公告。公告之后,各项拆迁准备工作开展,无论拆迁人还是被拆迁人,都应该充分准备,问题前置肯定比拆迁实施中要好。另外,增加拆迁完成后的回访机制。回访、了解拆迁实施的规范性和补偿落实情况,避免不规范操作和经济犯罪;同时,为了社会的稳定与和谐,有必要了解、分析被拆迁人的财产变化与拆迁对他们生活的影响。
所谓操作规范,包含三个方面:政府在拆迁实施过程中行为规范,拆迁人在计划、准备、实施拆迁工作中行为规范,拆迁服务机构接受委托后活动行为规范。这里的含义为:政府固然需要重视被拆迁人的情绪和社会稳定,但要注意拆迁项目政府许可的前置性审查管理、注意拆迁项目的严肃性和补偿标准的客观性,不应迁就、诱引被拆迁人的不当利益心理和抵触拆迁情绪。应该说,政府官员在处理具体拆迁项目被拆迁人的上访或意见时的言行,具有明显的后效应影响,这种影响可以是积极的、也可以是消极的。拆迁人固然需要尽可能地减少开支、节约成本,但个别特殊背景的拆迁人,想方设法减少拆迁补偿费用,损害被拆迁人利益,造成拆迁矛盾,形成社会问题。克服的方法是统一预算与专家把关,确立损害被拆迁人利益的处罚制度。拆迁服务机构包括拆迁评估公司、拆迁服务公司、拆除公司或垃圾运输公司,应该说评估公司与拆迁服务公司对拆迁项目实施有特殊影响作用。评估公司决定拆迁补偿费用,拆迁服务公司决定拆迁实施进度。评估公司与拆迁服务公司的人员素质与服务理念严重影响拆迁项目实施效果。应该明确评估公司的人员素养与估价师在拆迁评估过程中的行为规范与责任,实行估价师项目负责制;要把评估机构名声与估价师个人声誉等同评价管理,在项目考核中引入估价师责任以强化评估职业道德。应该明确拆迁公司项目经理负责制,把拆迁员的业绩管理纳入考核系统,实行拆迁机构与拆迁员业绩声誉同时考核评价管理,在项目中引入回访负责制的风险责任以强化拆迁员的敬业精神和职业道德理念。
所谓实施监督包括检查、社会公示、审计与备案后的回访机制、接受举报等几个方面。政府主管部门应该把主要精力放到拆迁项目的检查、监督上,尽可能回避拆迁中的“行政裁决”,不要过多插手拆迁服务公司的份内事务,避免以政代企。社会公示包括网络、报纸、电视、广播、张贴公告等多种手段;笔者认为,拆迁的社会公示以利用报纸、电视、张贴公告方式比较好;表现为:直接、有据可查、可以复印或录象传播、普及率高、张贴公告方式的针对性强。社会公示应该分成四个阶段内容:第一阶段,准备拆迁公示,公示工程项目名称、涉及地域、拆迁范围、准备实施时间;第二阶段,情况调查公示,公示工程项目名称、实施拆迁调查范围、承担调查任务单位、调查结果、调查异议和复核方式;第三阶段,实施拆迁公示,公示工程项目名称、执行拆迁人、拆迁实施范围、拆迁服务公司、拆迁评估公司;第四阶段,拆迁补偿评估及实施结果公示,公示工程项目名称,拆迁期限,被拆迁人得到补偿情况。第五阶段,拆迁项目结案与回访公示,此公示的目的在于得民心、防不当操作,达到阳光拆迁之目的。举报监督是政府主管部门与行业管理协会的重要事项。要确立举报查处机制:有报必查、查有结果,有错必纠、是非分明,打击违纪、避免冤枉。
所谓公开回访机制是指对已经结案的拆迁项目当事人,通过电话、网络邮件、直接调查、登报刊载公告等形式,对拆迁实际实施情况和群众满意度进行信息反馈调查整理,以期得出被回访拆迁项目的准确社会评价与实施效果。从而,为政府拆迁管理与拆迁项目实施管理提供第一手信息参考资料。
 
六、关于城市房屋拆迁补偿的具体建议
根据我们的实际工作考察与北京市具体拆迁补偿实施情况,我们认为:
1、城市房屋拆迁补偿总金额包括三大部分内容:被拆迁房屋的市场价格、各项补助、有关奖励。其中,被拆迁房屋的市场价格即建设部规定的当地房屋公开市场价格,由评估认定;各项补助包括多项内容,诸如因拆迁造成的单位或个人的拆迁期经济损失补助、可能存在的停产停业损失补助、误工搬家等人力物力损失补助、困难补助、房屋周转期费用补助、大病或残疾等不便性补助等等;有关奖励包括政策奖励和拆迁人奖励两个方面,政策奖励指政府为鼓励被拆迁人配合拆迁而规定的奖金标准,拆迁人奖励包括工程配合奖、特殊费用奖和不同被拆迁人可能存在的特别赎买费。
用公式表达应该是:
被拆迁房屋补偿总金额=被拆迁房屋的市场价格+各项补助+有关奖励
=被拆迁房屋的市场价格+各项补助(单位或个人的拆迁期经济损失补助、可能存在的停产停业损失补助、误工搬家等人力物力损失补助、困难补助、房屋周转期费用补助、大病或残疾等补助)+有关奖励(政策奖励和拆迁人奖励)
也可以表述为:
被拆迁房屋补偿总金额=被拆迁房屋的市场价格+补助+奖励+被拆迁房屋单位或个人(个体户)的被拆迁或拆迁期间的经济损失等+X(工程配合特殊费用、政府批准的其他费用、特别赎买费用等)。
在上述公式中,被拆迁房屋的市场价格是评估公司的工作范围,其他各项是政府行为及拆迁人行为。
2、被拆迁房屋价格(价值、使用价格、潜在价格价值)应考虑以下内容:
(1)依据房屋的所在位置、规模、规划用途和实际用途、建筑结构等;
(2)无建筑物的土地价格;
(3)潜在价格应是估价师想到的问题,也是评估师的创作;
(4)拆迁房屋给被拆迁单位或个人带来的不便程度。
3、在城市房屋拆迁中,拆迁评估报告不应公式化,要贯彻评估报告格式化:
(1)公式化是房租、地租、使用税费的计算方式,是政府或主管部门规定的系数加以计算。
(2)格式化是估价师按技术规程标准作的评估报告和技术报告,这里既有估价师的技术水平,又是估价师技巧水平,提倡格式化了的量化。
4、不能以基准地价为拆迁评估的唯一依据,因为基准地价是政府指导价,评估报告的价格可高于或低于基准地价。尽管房屋拆迁补偿总金额是综合价格,但房屋拆迁的价格就是不同时间的房屋市场价。这是课题的主攻方向。
 
七、有关拆迁补偿的两点议论
讨论两个敏感而又无法回避的具体问题:拆迁补偿价格的影响因素,拆迁补偿价格与商品房价格的关系。
问题一、拆迁补偿价格的影响因素
关于拆迁补偿价格的影响要素,也就是拆迁补偿的房地产市场评估价所包含的价格要素,包括区位、用途、建筑面积、公开市场价值标准等。
(1)区位。拆迁补偿估价需要考虑不同省市、不同地区、不同地段级别、不同微观环境因素。
(2)用途。拆迁补偿估价需要考虑不同省市、不同地区、不同地段级别、不同微观环境因素下的实际用途情况。对于居住用途来说,尚有普通住宅、居住式公寓、别墅的细分。
(3)建筑质量。建筑质量是建筑面积等因素中最为重要的部分,质量包括面积、样式、结构、功能、使用的便利性和安全性。质量反映建筑品质。建筑品质是房地产市场价格的基础内容之一。就是说,房屋质量也是拆迁补偿中被拆除房屋房地产市场价的评价因素。
(4)公开市场价值标准。就是估价时点当时的房地产市场价格标准,包括同地区、同类型、质量相近或相似、用途一样、实际成交价等内容。
(5)市政条件与环境因素。在房地产价格评估市场比较法中已经包含,不可回避。具体市政因素与环境因素在拆迁补偿评估中所占的比重,需要从项目实际和拆迁双方当事人心态、和被拆迁区域实际市政条件和环境状况来考察。
(6)城市状况和民众需要。包含两层意思:其一、当地城市居民的一般居住状况如何?其二、民众们的物质需求和生活期望标准是什么程度?政府对这种需求和生活期望标准的关注重视程度与措施满足程度?笔者认为,为了社会的发展与稳定,民众诉求因素必须包含在实际拆迁补偿之中。
问题二、补偿价格与商品房价格
拆迁补偿价格是不是等同于商品房价格?答案:否。为什么?道理非常明显,拆迁补偿是因城市发展或政府许可某个工程项目实施的需要,对项目用地范围内现有地上房屋等的拆除与清理,被拆除房屋不是作为商品,而是作为被否定物处理的,是对被否定物财产权利丧失的赔偿。尽管这种赔偿可以参考市场同类商品的价格,但不是市场上现存的某种商品。
可以说,拆迁许可项目的被拆除房屋是被撤消了已有权利、注定要消失的房屋,已经不具备交易条件、不能作为商品去投入市场进行交换了。这种房屋所能得到的,只能是一种赔偿,或等同于赔偿意义的政府赎买,或者干脆理解为补偿。其实,无论赔偿、赎买,还是补偿,都是对原有价值的一种认同与弥补,是在原有价值的基础上,所给予的尽可能接近的利益补救。赔可以等同于原值,也可以超过或低于原值;赎买和补偿只能使少于或接近于原值。
商品房价格是完全市场价格,是全新房屋的市场价值反映。其新旧程度、建筑质量、功能设计、区域环境、市政条件、机构类型、使用年期、财产权限制等等,都与被拆除房屋情况不同。
笔者的观点是:(1)拆迁补偿价格不等同于商品房价格,把具体拆迁项目的补偿费用标准与某商品房项目销售价格简单挂钩、进行比较的方式是不对的。(2)拆迁补偿价格是对被拆除房屋原有价值的一种认同与弥补,是在原有价值的基础上,所给予的尽可能接近的利益补救;但同时,拆迁补偿不单单是对被拆除房屋原有价值补偿,还包括居住使用人对居住环境条件放弃的代偿,这种代偿是民众情绪和社会稳定的要因。(3)包括区位、用途、建筑面积等因素和公开市场价值标准的房地产市场评估价是拆迁补偿的合理价格。(4)拆迁补偿价格是特殊的房地产市场评估价,含有社会资源利用调整和政府赎买的深层面意义,不能简单地往变化的、起伏不定的、有高有低的完全市场化价格方面错误引导。因为,拆迁补偿价格是一种单方向性价格,只能往高增加,不能降低,否则就出现了民众不接受问题,影响社会安定。
本文倡议:龚卓琪;构思执笔:张治超。
 
龚卓琪:北京市房地产估价师和土地估价师协会副会长,
张治超:北京华天通房地产评估有限公司法人代表/总经理

 

 

 
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