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城市房屋拆迁问题探讨1
日期:2006-7-1 来自:华天通公司 浏览:1200次    
城市房屋拆迁探讨
-关于拆迁的实质及补偿实施问题的讨论
 
 
      拆迁是城市经济建设和社会发展中经常遇到的问题,也是城市居民生活中每每涉及的大事。如何认识拆迁、搞好拆迁补偿安置关系到社会稳定与和谐,同时也关系到社会政治、经济、法律、文化等各个方面。拆迁的本意是什么?拆迁工作中应该怎样把握理解被拆迁房屋的权利与有关法律问题?政府行政部门在拆迁工作中所起的作用与角色?拆迁应该坚持遵守的基本原则?以及补偿的意义、方法和补偿实施应注意的问题?如何处理好拆迁关系并协调好各方利益等等,都是人们关切并积极探讨的问题之一。笔者长期从事拆迁与具体评估工作,经历与感受颇多,有感而发,供同行或有关领导批评指正。应该说,本文是作者多年来对拆迁及其补偿问题关注、分析、研究的结果。
 
一、      拆迁的本意与性质
 
      顾名思义,拆迁包含“拆”与“迁”。“拆”指拆除“房屋”或“房屋”拆除,这里的“房屋”是指房屋、构筑物与附着物;“迁”指搬迁与迁移,指被拆除房屋居住人口的迁移安置和被拆除房屋可移动设备、家具等可移动生活用品的搬迁。因此,拆迁包含有房屋拆除和居住人口及其可移动物品搬迁安置两种行为含义,包含有对“限定”居住权与所有权的认定与变更。从而,拆迁的性质是对现有权利利益的否定、重新配置与调整。
      对于房屋居住权的限定和房屋所有权的确认与界定,是“社会权利组织专门机构”的特权与职能。这种“社会权利组织专门机构”是获得了社会支配权与民众影响力,或说具有管理权力的政府部门及其授权的特别机构,他们凭借特殊的行政裁量权来行使管理职权,利用对资源管理、调配、计划、使用、监督的职能角色来影响民众、支配社会,根据国家或地区治理法规、条例把决策具体化,在城市规划和地方社会经济发展建设需要的旗帜下,甄别辖区内现有土地及其相关房屋等的存在合理性与权利的可允许程度。可以说,允许拆迁或列入拆迁计划的房屋都是居住权和所有权被限定、调配、注定被否定、需要消失的房屋权利。所以,拆迁的本意是权利调整与剥夺
国家和各省市房屋拆迁管理办法中的被拆迁人,都是特定被拆除房屋的所有权、居住权或收益权被限定人,是具体拆迁过程中需要搬迁补偿与被安置的当事人。这些人,是政府部门及其授权机构的拆迁决策相对人,称之为被拆迁人。由于具体拆迁行为由政府部门及其授权机构许可才能实施,故拆迁的实质在于行政许可,这种行政许可是典型的行政决策,决定了拆迁的本质是行政行为。
从另一种意义上讲,尽管存在个别单位和少数个人对现有房屋的拆除翻建或质量更新,但比例极小,况且,拆翻建搬迁时不发生所有权、居住权或收益权的变更转移,与政府部门组织实施的拆迁内容及权利变化完全不同。由政府部门组织或者行政许可开展的拆迁,需要拆迁人根据国家有关政策按程序要求提出申请,经过项目合法性审核和程序核准以后,通过委托专业拆迁服务公司实施具体拆迁工作内容。只有用地手续合法且程序合理,经过了政府部门许可的拆迁才能得到社会的响应与政府部门的权利维护和保障。也说明了拆迁的行政可操作性,与政府决策支持力
      经过分析,我们可以明白:拆迁行为是一种行政行为,这种行为的公信力表现在行政许可过程与行政裁决手段。行政行为的特点是强制性和约束力,突出于行政决策的严肃性与行政意志,具体拆迁项目中的“强制拆迁”的存在正好证明了拆迁的行政强制性特点
      拆迁社会性特点的集中体现是政府参与拆迁,对于市政工程项目的拆迁,政府部门是具体拆迁人;对于城市改造建设或房地产开发项目的拆迁,尽管拆迁人各色各样、五花八门,但需履行了计划、规划、土地的申请与主管部门行政批准之后,才有合法实施拆迁的可能。这也说明了拆迁的行政行为特点。
 
二、房屋的所有权与财产权权利问题
     应该说,财产权和居住权是宪法与民法所规定的公民所具有的最基本的权利之一。房屋所有权是房屋财产权的主要内容,居住权是房屋财产权的一种最重要的附和物权,反映对具体房屋的居住使用权利与维护义务。房屋所有权表现为具体房屋的绝对使用支配与收益、维护权责,居住权表现为在房屋所有权允许条件下具体房屋的相应使用维护与收益权责,居住权最主要的表现形式就是使用权。
      被拆迁房屋的财产权包括房屋所有权、居住使用权、租赁收益权、抵押权、维护权、室内装饰装修即内部环境规划变更权、房屋支配权-处置权等等。
      居住使用权是房屋的居住使用功能和房屋所有权的支配处置财产权利的主要权利形式,包含有居住、使用、租赁、内部环境布置、相对收益权益等。
 
在实际生活中,有如下几种情况:
1、所有权与居住使用权一致。房屋所有权人直接行使房屋居住使用权,即居住在自有房屋。
2、所有权与居住使用权不一致。房屋居住使用权特别设定,房屋居住使用人居住在他人所有房屋。包括有三种情况:
(1)直管公房,即政府所属居住房屋。政府所有权与个人租赁居住使用的所有权与居住权分离房屋权益方式。
(2)自管公房,即单位所属居住房屋。单位所有权与个人租赁居住使用的所有权与居住权分离房屋权益方式。
(3)私人房屋,即历史上私人曾被没收过又归还个人的房屋。私人房屋所有权与个人租赁居住使用的所有权与居住权分离房屋权益方式。
在我国。由于土地制度的两种不同所有形式、土地利用管理限制的不同,房屋权益有区分为如下几种情况:
1、房改房屋。国有土地使用权原有公房按政策出售给个人的房屋。所有权与居住使用权益一致。
2、租赁公房。国有土地使用权政府公房按政策出租给个人的房屋。所有权与居住使用权益相分离。这部分目前主要为政府房管所管理的直管公房。
3、租赁单位房。国有土地使用权单位所有房屋出租或安置单位职工个人居住使用的房屋。所有权与居住使用权益相分离。这部分就是所谓的单位自管房屋,也叫自管公房。
4、城市私房。城市国有土地上个人所有房屋。所有权与居住使用权益一致。
5、租赁私房。城市国有土地上个人所有私房,因历史原因而成为租赁私房的现有房屋。所有权与居住使用权益相分离。这部分就是所谓的政策性私房。
6、商品房屋。国有土地使用权商品房屋,按照现代房地管理制度建设、销售、购买,由购房者个人所有与居住。所有权与居住使用权利益一致。可细分为:
(1)完全产权商品房。出让土地使用权房屋,依法建设、买卖。
(2)经济适用住房。划拨土地使用权房屋,依法建设、买卖。
(3)合作社房屋。通过各种形式集资,依法获取土地、集资建设、参与者分配居住。
7、农民宅基地房屋。集体所有土地,依法占用集体土地建设的个人自有房屋。房屋所有权与居住支配权利益一致。
8、农民住宅楼。乡镇村出资或集资建设,供乡镇村领导和乡镇企业职工居住的房屋,房屋所有权与居住支配权不一致。
9、其他形式。租赁土地建设房屋或集体土地合作建设房屋,以及不规范手续房屋等等。
另外,还有一种无权利房屋形式,这就是无手续建设与居住房屋。土地使用权与房屋居住权不被合法认可的法律不当房屋财产权益。
拆迁所要面对的房屋权利类型,在城市主要是房改房、租赁公房、自管公房、少数城市私房,无手续房屋等。在农村主要是农民宅基地房屋等。
房屋所有权与居住使用权的财产权益,表现为房屋财产价值的所有、居住利用权利、可能的租赁收益权利等。对于具体权利房屋的当事人来说,由于房屋为不动产,具体房屋由于其位置固定而具有区位位置、微观环境的享受和占用权。
拆迁中的补偿主要是被拆迁人的权益损失补偿,是尊重财产原理,并且考虑到居住使用的现实性与调整代价的。因此,拆迁补偿的价值,不仅仅是市场价值本身,不是简单的物品兑换。而是包括补助,一种特别居住便利性和环境区位变化而导致的不适、不便的补助。
 
三、拆迁依据及关联法律问题
      房屋拆迁是针对被拆迁房屋与关联当事人而发生的综合性行政许可行为,关系到政治、经济、法律、政策,决策、许可、管理、服务各个方面。应该说:合法性与行政强制性是其特别表征。见之于:
1、拆迁起因的法律依据是城市规划法。依据于规划的特别责任与作用。规划并直接涉及或参与拆迁,但规划决定城市布局与城市不同地域的景观设计,决定规划范围内限定土地建筑物分布的平面布局与空间分布,比如规划的建筑密度、道路与绿化等的界定就是平面布局控制,高度限制、建设规模、层数、用途就是房屋空间分布与立体景观的设计与控制。
2、拆迁决策的法律依据是土地管理法。依据于国家土地制度的特别规范和设定。我国“实行土地的社会主义公有制,即全民所有制和劳动群众集体所有制。全民所有,即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。”
(1)无论全民所有还是集体所有,我国土地不许私人所有;
(2)国家对于所有的土地具有特别的管理、处置权利;
(3)国家的各级政府因城市发展与规划变更的需要,可以对所有土地进行现状利用情况调整。土地利用的直接形式之一就是房屋建筑。调整土地利用现状就意味着改变现有房屋存在的合理性。不适合需要的现状房屋需要拆除,由此,引出了拆迁的合理性和必要性。
3、拆迁实施的法律动机是国家和地方经济的发展。国家与政府的控制权,决定了行政管理的特殊意义与裁量权。城市规模与发展目标,地区景观规划,市政道路布置,经济企业与生产力安排,居民生活居住问题,社会稳定与安宁等等,都是行政管理的基本职责和权力职能。当管理决策部门要实行地区发展计划或启动新的城市发展规划之时,涉及到不符和要求的现状土地房屋就需要拆迁改造。
      国家与政府的控制权,决定了政府可以为了国家和地方经济的发展,实施新的规划或启动新的行动计划,包括一些特殊项目或重大事项的落实等,往往都需要拆迁。比如:
无论中关村科技园区的实施,还是CBD商务区的建设开展,乃至奥运场管建设、奥运森林公园用地、北京城市绿化隔离地区建设等等,都启动了大规模的用地调整与大批量的房屋拆迁。拆迁是国家经济建设和地区发展的需要,拆迁增加城市发展建设的活力并推动城市经济建设的发展。
4、拆迁许可是政府部门的特别行政权利。政府的行政权利,从国务院到建设部与国土资源部,从省市、自治区人民政府到国土、规划、计划、建设管理部门,通过层层分级授权到基层拆迁管理组织。拆迁的依据与规定、拆迁的实施与补偿、拆迁补偿评估与房屋拆除、拆迁程序与争议解决等等,都是行政许可之后拆迁方面的各种各样的工作,都在政府拆迁管理部门的监督、管理之下有序执行。
 
(待续)
 
 
 
 
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